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IPTU progressivo por decreto

Kiyoshi Harada | 06/11/2014

Palavras-chaves: função social, iptu, progressividade fiscal, subutilizado

Os jornais noticiaram a cobrança do IPTU progressivo de proprietários de prédios desocupados, espalhados pela zona central da cidade. Realmente, esse problema deve ser enfrentado pela Prefeitura, mas dentro da legalidade.

Segundo a mídia, a Prefeitura já notificou inúmeros proprietários de prédios desocupados para darem destinação adequada sob pena de tributação progressiva. De conformidade com o Decreto a ser expedido nos próximos dias o valor do IPTU irá aumentando a cada exercício sem que o proprietário dê destinação adequada ao imóvel até atingir a alíquota teto de 15%.

A notícia, por si só, é espantosa pela absoluta subversão da ordem jurídica. Primeiro promove a notificação e, ao depois, busca regulamentar a tributação progressiva do IPTU, por sinal, por meio de um instrumento normativo inadequado. Antes de exigir dos proprietários de prédios que promovam a adequada destinação de seus prédios, a Prefeitura precisa adequar a sua legislação ao figurino constitucional.

Por mais justa que seja a providência que o Prefeito queira programar, na defesa dos interesses maiores da sociedade paulistana, não se pode passar por cima da ordem jurídica vigente.

Parece que os governantes originários do PT têm uma mania de cobrar o IPTU de forma peculiar, anormal, ilegal e inconstitucional ainda que sob o signo da boa-fé.

A dona Erundina, então filiada ao PT, quando governou a cidade de São Paulo inventou o IPTU progressivo que não tinha pé nem cabeça. Misturava a progressividade fiscal com a progressividade extrafiscal, promovendo um casamento entre ambas as modalidades que têm finalidades distintas. Foi barrado no STF por ausência de regulamentação, em nível nacional, da progressividade extrafiscal do § 4º, do art. 182 da CF. O governo de Paulo Maluf recolocou o IPTU nos trilhos.

Mas, logo veio a dona Marta, igualmente do PT, que reintroduziu o IPTU progressivo, desta vez, em sua modalidade fiscal. Com o advento da EC nº 29/00 esse tipo de progressividade fiscal passou a ser admitido pela Corte Suprema.

Só que na gestão do Prefeito Haddad, também do PT, essa legislação da tributação progressiva sofreu profundas deturpações que ferem o princípio da razoabilidade, da isonomia, da legalidade e da vedação de efeito confiscatório. Essa legislação vai muito além do permitido pela EC nº 29/00 que preconiza a progressão de alíquotas em função do valor venal do imóvel. Ela está sendo contestada pela FIESP e PSDB em uma ADI estadual perante o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.

Agora, o mesmo Prefeito Haddad pretende tributar os proprietários de prédios desocupados por meio de IPTU progressivo.

Aparentemente quer implementar o disposto no inciso II, do § 4º, do art. 182 da CF, que antecede a desapropriação com o pagamento da justa indenização em títulos da dívida pública resgatáveis no prazo de 10 anos.

Só que para isso é preciso observar determinadas regras.

Em primeiro lugar, a tributação progressiva é apenas para os imóveis não edificados, não utilizados ou subutilizados que deixaram de atender a notificação para efetuar o parcelamento ou edificar, promovendo o seu adequado aproveitamento. É o que reza com lapidar clareza o § 4º, do art. 182 da CF:

“É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para a área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

I – parcelamento ou edificação compulsórios:

II – imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III – desapropriação com pagamento mediante título da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federa, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.”

De conformidade com a definição constitucional somente terrenos podem ser objeto de tributação progressiva quando desatender a função social da propriedade urbana nos termos do caput do art. 182 e seu § 2º. Por isso, o art. 5º da Lei nº 10.257/01 – Estatuto da Cidade – que traça os requisitos básicos para oportuna tributação progressiva do IPTU menciona apenas o solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado. O seu § 1º define como subutilizado o imóvel “cujo aproveitamento seja inferior ao mínimo definido no plano diretor ou em legislação dele decorrente.”

Se o prédio, vazio ou não, total ou parcialmente – pouco importa –

tiver sido edificado com o mínimo de aproveitamento do terreno, exigido pelo Plano Diretor da Cidade descabe a cogitação de tributação progressiva do IPTU. A solução para prédios ociosos, neste caso, deverá ser dada por outros meios e não por via de instrumento tributário.

Em segundo lugar, a tributação progressiva pressupõe a existência de uma lei específica para a área incluída no Plano Diretor, instituindo essa modalidade de tributação progressiva de natureza ordinatória, com observância das normas gerais previstas no Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257/01 de aplicação no âmbito nacional. Ela não é autoaplacável. Cabe a cada Município dispor em sua legislação tributária material sobre o IPTU progressivo de natureza extrafiscal, dizendo quando, onde e como a propriedade urbana cumpre a sua função social para os efeitos da progressividade regulatória. A progressividade extrafiscal está inteiramente submetida ao império da legalidade, tanto quanto a progressividade fiscal.

Consoante escrevemos, a tributação progressiva do IPTU deve obedecer aos quatro requisitos consecutivos:

“(a) inserção prévia da área a ser tributada no Plano Diretor da Cidade (§4º), que só pode ser aprovado por 3/5 dos vereadores, após duas audiências públicas, não podendo sofrer mais de uma alteração anual (arts. 40, § 4º, 41, I, e 46 da LOMSP); (b) definição da função social de propriedade urbana exclusivamente pela lei que aprova o Plano Diretor,[1] impositivo para as cidades com mais de 20.000 habitantes (§§ 1º e 2º do art. 182); (c) concessão de prazo[2] para o proprietário construir ou lotear o imóvel incluído no Plano Diretor (§4º, I); (d) só depois de descumprida a obrigação de fazer é que surge a faculdade de o poder público lançar mão do IPTU progressivo,[3] porém, somente naquela modalidade temporal, [4] o que afasta a progressividade fundada no valor venal do imóvel ou na sua destinação como constava da equivocada legislação do Município de São Paulo.[5]

A Lei, e não o Decreto, que instituir a tributação progressiva do IPTU deve observar os quatro requisitos acima enumerados. A Lei do Plano Diretor, submetida ao processo legislativo singular, não se confunde com a lei tributária material do Município.

É impressionante o crescente volume de violações da ordem jurídica por conta das confusões, nem sempre feitas com propósitos específicos. A maioria delas resulta da ação dos chamados eruditos de boa-fé.

Recentemente, li estarrecido a notícia de uma ação civil pública intentada pela Defensoria Pública para coibir a ação da PM na árdua e perigosa missão de desobstruir as vias públicas bloqueadas por manifestantes, a fim de assegurar à população em geral o direito de ir e vir, que é um direito fundamental do cidadão.

O erudito subscritor da laudatória peça vestibular referia-se ao “aparato repressor” do Estado para reprimir o direito à reunião, (em via pública movimentada?) fundamental para uma ”democracia vibratória”. Dizia que a PM vem “criminalizando” a reunião e esvaziando a “participação na polis” que é “um direito à cidade” definida como sendo um “espaço público de desenvolvimento da personalidade de seus habitantes, devendo ser instrumento de busca constante da felicidade”. Deve estar confundido as “ruas de lazer,” muito em moda nos dias atuais, com as importantes vias públicas por onde transitam milhares de pessoas para o cumprimento de suas obrigações diárias. Mais adiante, a extensa petição inicial, ensinava que na busca dessa felicidade, o direito de reunião deve ser visto “ontologicamente” (ou “antalogicamente”?)[6] encarando-a como “liberdade acromática” reveladora de “uma garantia que pode ser fruída para diversas finalidades”. E concluía dizendo que dentro dessa visão de “liberdade acromática”, “o direito de reunião está mais para o caos do que para o cosmos”. Confesso que tenho dificuldade em entender essa “liberdade acromática”. Fico a imaginar se não se trata de “liberdade acrobática”, em que a pessoa que atua em um circo tem a mais ampla liberdade de contorções corporais ao ponto de apresentar-se aos olhos dos espectadores com uma visão caótica da forma humana.

Por fim o erudito defensor público concursado requereu a liminar para, dentre outras coisas, obrigar a PM de “abster-se de impor limites de tempo e lugar às reuniões e manifestações públicas, mesmo nas situações em que houver interrupção do tráfego”. Para nosso espanto, a liminar foi parcialmente deferida, ao contrário daqueles pedidos de liminares baseados em sólidos fundamentos jurídicos que são frequentemente indeferidos de forma sumária.

Realmente, estamos vivendo um momento muito difícil caracterizado por total insegurança jurídica por falta de um referencial, um paradigma que balize a ação dos indivíduos na sociedade. Hoje, é bem difícil separar o certo do errado. O que é certo a final? O errado de ontem? E manhã, como será? Da mesma forma é bem difícil separar o Bem do Mal. Só temos a noção de que o Bem impõe limites, disciplina, ordem, ao contrário do Mal que não tem limites tendo o caos como rotina.

A falta de um referencial retira a previsibilidade, e a falta desta gera insegurança total.

Às vezes, peticionar de forma errada dá certo. E uma petição impecável sob todos os aspectos jurídicos pode dar tudo errado. Essa situação confusa, dúbia, incerta e ilógica acaba gerando a chicana como meio de obtenção de resultados por métodos condenáveis.

Por isso, não vai ser surpresa se esse IPTU progressivo sobre prédios vazios, da forma pretendida por nosso Alcaide, vier a ser chancelado pela nossa Justiça em nome da função social da propriedade urbana que, efetivamente, não está sendo cumprida no caso sob exame, fato que não pode implicar dispensa de elaboração legislativa para punir seus proprietários com a tributação progressiva.

SP, 3-11-14.

* Jurista, com 28 obras publicadas. Acadêmico, Titular da cadeira nº 20 (Ruy Barbosa Nogueira) da Academia Paulista de Letras Jurídicas. Acadêmico, Titular da cadeira nº 7 (Bernardo Ribeiro de Moraes) da Academia Brasileira de Direito Tributário. Acadêmico, Titular da cadeira nº 59 (Antonio de Sampaio Dória) da Academia Paulista de Direito. Sócio fundador do escritório Harada Advogados Associados. Ex-Procurador Chefe da Consultoria Jurídica do Município de São Paulo.

Site: www.haradaadvogados.com.br




[1] A Lei do Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo é a de nº 13.430, de 13-9-2002, que define a função social da propriedade urbana em seus arts. 11 e seguintes.

[2] O § 4º do art. 5º da Lei nº 10.257, de 10-7-2001, conhecida como Estatuto da Cidade, fixou o prazo mínimo de um ano, a contar da data da notificação do poder público municipal, para protocolar o projeto de parcelamento ou de edificação do solo urbano, bem como o prazo mínimo de dois anos, a contar da data da aprovação do projeto, para dar início às obras.

[3] Por essa razão a doutrina batizou esse IPTU de tributação punitiva.

[4] A cada ano que o proprietário-contribuinte descumpre a obrigação de fazer a alíquota do imposto poderá ir aumentando.

[5] Cf nosso Direto financeiro e tributário, 23ª edição. São Paulo: Atlas, 2014, p. 486.

[6] Onto vem do grego on significando ser (humano) e anta vem do port. …

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