A mídia vem noticiando diariamente a proposta de alteração da regra de ouro das finanças públicas, tendo em vista a necessidade de o governo endividar-se para cobrir o rombo de cerca de 200 bilhões no ano de 2019.
Para tanto, seria necessário remover a cláusula de ouro que estaria prevista no texto da Constituição e que impede o governo de promover as operações de crédito com a finalidade de custear despesas correntes, sob pena de crime de responsabilidade. Devem estar se referindo ao inciso III, do art. 167 da Constituição de 1988 que veda a realização de operações de crédito que excedam o montante das despesas de capital. Por esse preceito constitucional, as operações de crédito só podem ser realizadas para custear as despesas de capital, mais precisamente, as de investimento destinadas a gerar aumento da capacidade produtora. São as chamadas despesas reprodutivas na classificação doutrinária de despesas.
Na realidade, regra de ouro é a denominação que a doutrina especializada deu ao princípio do equilíbrio orçamentário que constava do art. 66 da Constituição de 1967 nos seguintes termos:
“Art. 66 – o montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não poderá ser superior ao total das receitas estimadas para o mesmo período.
…
3º Se no curso do exercício financeiro a execução orçamentária demonstrar a probabilidade de déficit superior a 10% do total da receita estimada, o Poder Executivo deverá propor ao Poder Legislativo as medidas necessárias para restabelecer o equilíbrio orçamentário”.
Entretanto, na Emenda Constitucional nº 1/69 esse princípio não foi reproduzido, nem na vigente Constituição de 1988. É que se chegou à conclusão de que o equilíbrio orçamentário não é um fim em si mesmo, mas um instrumento para equilibrar a economia. Aliás, esse princípio passou a ser combatido pelos financistas desde a crise econômica de 1.929. “Numa conjuntura recessiva há necessidade de o Estado investir maciçamente, não só na economia como também na execução de infraestrutura voltada para o desenvolvimento econômico”[1]
Por isso, os articulistas que trataram da matéria falam em proposta de emenda constitucional para remover o dispositivo, porém, sem explicitar o preceito constitucional concernente ao princípio do equilíbrio orçamentário que desde a EC nº 1/69 deixou de existir. E os que explicitam apontam o inciso III, do art. 167 da CF. O certo é que esse princípio do equilíbrio orçamentária que os financistas denominam de regra de ouro atualmente só subsiste em nível doutrinário. Porém, é certo que no nível infraconstitucional há preceitos legais objetivando a preservação da saúde financeira do Estado, como o art. 9º da Lei nº 10.180/01 que incumbe o Sistema de Administração Pública Federal de zelar pelo equilíbrio financeiro do governo federal, dentro dos limites da receita e despesa pública.
E mais, o princípio do equilíbrio orçamentário foi abolido desde a Emenda nº 1/69, mas a Constituição de 1988 preservou todos os demais princípios orçamentários que estão previstos no art. 167, tais como aquele que veda o início de programa ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual (inciso I); que proíbe a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais (inciso II); que veda a realização de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta (inciso III); que veda a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes (inciso V); que veda a concessão ou utilização de créditos ilimitados (inciso VII); que veda a instituição de fundos de qualquer natureza sem prévia autorização legislativa (inciso IX) [2]; que veda a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II para realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime de previdência social de que trata o art. 201 [3]; que veda a abertura de crédito extraordinário que não seja para atender despesas imprevisíveis e urgentes, como guerra externa, comoção intestina e calamidade pública (§ 3º) [4] etc.
Todos esses princípios tendem a impulsionar a ação do governo para não gerar desequilíbrio orçamentário no curso de sua execução, o que é bem diferente do princípio do equilíbrio orçamentário, a verdadeira regra de ouro das finanças públicas que veda a elaboração de proposta orçamentária e sua aprovação, contendo o montante das despesas fixadas em valor superior ao montante das receitas estimadas. Não se confundem os planos de elaboração legislativa e de execução.
Esse princípio do equilíbrio orçamentário que subsiste em nível doutrinário, a partir do governo Dilma, não vem sendo observado. A primeira proposta de orçamento anual negativo por ela enviada ao Congresso Nacional foi devolvida. Partiu-se, então, para a estimativa de receita de tributo inexistente[5], ou a superestimação de receitas, ao arrepio das normas da Lei nº 4.320/64, para se ajustar ao montante das despesas fixadas, o que constitui claramente a violação desse princípio que subsiste no plano doutrinário, com apoio em diversos preceitos normativos infraconstitucionais.
Os mecanismos legais que conferem efetividade aos princípios orçamentários retro referidos estão contidos na Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF – notadamente nos seguintes artigos:
- 8º (estabelecimento obrigatório da programação financeira e do cronograma de execução mensal de desembolso até 30 dias após a publicação da LOA);
- 9º (limitação de empenho e movimentação financeira se verificado, ao final de cada bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais[6]);
- 4º do art. 9º (a obrigatoriedade de o Executivo promover, até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, a demonstração e avaliação do cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública, perante a comissão mista e permanente de senadores e deputados);
- 14 (a proibição de conceder ou ampliar incentivos fiscais sem estar acompanhado de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes);
- 52 (publicação do relatório resumido da execução orçamentária de que cuida o § 3º, do art. 165 da CF até trinta dias após o encerramento de cada bimestre[7] contendo os documentos fiscais referidos no art. 53);
- 54 (emissão do Relatório de Gestão Fiscal pelos titulares de Poderes ao final de cada quadrimestre contendo os documentos referidos no art. 55).
Só que os órgãos incumbidos da fiscalização da execução orçamentária não exercem a contento o controle e fiscalização, ficando os relatórios, os balancetes mensais de receitas e de despesas e outros documentos fiscais no plano da mera formalidade legal. Aliás, o próprio orçamento anual passou a ser uma mera formalidade constitucional a partir do advento do FSE no governo Fernando Henrique, hoje, com a denominação de DRU que promove a desmontagem do orçamento em 30% das verbas consignadas. Cogita-se, agora, em aumentar esse percentual para 50%. Seria melhor abolir de vez a LOA, objeto de barganhas políticas para sua aprovação, sempre a destempo. Costumo dizer que o orçamento anual vem sendo descumprido no Brasil desde antes do seu descobrimento por Pedro Álvares Cabral. Os governantes sempre gastaram à sua discrição, e não como manda a lei que reflete a vontade média da população no direcionamento das despesas, por conta dos caríssimos tributos que paga. Porém, às vezes, serve de fundamento para a decretação de impeachment, o afastamento preventivo do governante que é decidido politicamente pela Casa do Povo, quando o país se torna ingovernável. Por isso, o crime de responsabilidade de que trata a Constituição, na realidade, não passa de uma infração político-administrativa. O STF já decidiu que os crimes de responsabilidade de Prefeitos e Vereadores de que trata o art. 1º do Decreto-lei nº 201/67 configuram infrações comuns e que os crimes de responsabilidade, assim denominados pela doutrina tradicional, estão elencados no art. 4º do citado diploma normativo que cuida de infrações político-administrativas.
Se aquelas apontadas normas da LRF fossem observadas por quem de direito e adequadamente fiscalizadas e controladas por órgãos competentes (Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMO – do Congresso Nacional e TCU que promovem o controle externo, e cidadão, partido político, associação ou sindicato que exercem o controle privado), jamais haveria possibilidade de acumular tamanho déficit primário, como o atualmente existente.
No texto que divulgamos e intitulado Um país tomado por epidemia de normas[8] enfatizamos a necessidade de começar a cumprir as leis existentes, e não ficar elaborando novos instrumentos normativos para sanar legislativamente os males advindos da desobediência legal. Nenhuma lei é auto-operativa, isto é, a lei não atua por si própria. Alguém deve “botar a mão na massa” para buscar os efeitos materiais da lei.
Concluindo, a regra de ouro de que falam a mídia e as autoridades públicas não se confunde com o princípio do equilíbrio orçamentário que não mais subsiste em nível constitucional. Se o citado inciso III, do art. 167 for a regra de ouro, como parece entender a mídia e os agentes do governo, então, todos os incisos do art. 167 representam a regra de ouro, porque todos eles previnem a execução orçamentária de forma desequilibrada. Assim, teríamos “n” regras de ouro, o que acabaria com a originalidade do vocábulo. O certo é que uns têm maior eficácia que outros na contenção de despesas; assim teríamos a regra de ouro, regra de prata, regra de bronze, regra de ferro etc. O inciso IX, do art. 167 que proíbe a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa (precedida de prévia regulamentação por lei complementar na forma do inciso II, do § 9º, do art. 165 da CF) seria a regra de diamante[9], a mais descumprida dentre as regras de contenção de despesas.
O que existem, na realidade, são os princípios constitucionais voltados para a preservação do equilíbrio orçamentário ao longo de sua execução, em cada exercício. E para assegurar efetividade a esses princípios de natureza preventiva existem os mecanismos de controle e fiscalização previstos na LRF. Se não se cumprem as normas em vigor, de nada adiante elaborar outras.
Entre nós, as regras até mesmo os princípios expressos ou implícitos de contenção de despesas são inoperantes. Não há vontade política de priorizar as despesas de capital, por isso a infraestrutura do País tende a piorar, pois o grosso das receitas são consumidas com as despesas correntes, ou com a amortização da dívida pública. Tanto é que a tão comentada PEC nº 141 que se converteu na Emenda Constitucional nº 95/16, congelando as despesas pelos próximos 20 anos não está surtindo efeito algum, pelo contrário, o déficit primário tem aumentado a partir de então.
Assim não vejo razões para tanto barulho a fim de remover um preceito constitucional, o inciso III, do art. 167, para aumentar a capacidade de endividamento, se outras normas constitucionais e legais igualmente não permitem o desequilíbrio das contas públicas. A aplicação seletiva de textos legais ou constitucionais foge da normalidade jurídica.
SP, 10-1-18.
- Autor do Direito financeiro e tributário, 26ª edição. São Paulo, Atlas, 2017.
[1] Cf. nosso Direito Financeiro e Tributário, 26ª ed., São Paulo. Atlas, 2017, p.86.
[2] Na verdade, nenhuma lei poderia autorizar a criação de fundos sem que a lei complementar defina previamente as condições e funcionamento dos fundos, conforme prescreve o inciso II, do § 9º, do art. 165 da CF. Na prática, a prévia regulamentação por lei complementar vem sendo solenemente ignorada.
[3] Até o advento da EC nº 93/16 20% da receita previdenciária era mensalmente desviada por meio da DRU, o que deve ter contribuído para o propalado déficit da Previdência. Essa Emenda prorrogou a DRU até o ano de 2023 e aumentou o percentual de desvinculação dos tributos federais de 20% para 30%. Agora, pretende-se elevar para 50%. Logo virá a extinção do orçamento anual que atrapalha a ação do governante de promover gastos à sua discrição.
[4] Esse preceito é violado quase que semanalmente pelo governo que confunde despesas imprevisíveis, objeto de abertura de crédito adicional extraordinário, com despesas imprevistas, objeto de abertura de crédito adicional especial, sem as limitações específicas do primeiro. Essa violação caracteriza crime de responsabilidade política ao teor do art. 85, VI da CF, cc art. 4º, VI e art. 10, 4 da Lei nº 1.079/50). No processo de impeachment da Presidente Dilma esse fato sequer foi mencionado, preferindo a acusação apontar a genérica e nebulosa infração pelas pedaladas, uma figura atípica em face da lei de regência da matéria.
[5] No governo Dilma, caracterizado pela imaginação criativa, inseriu-se na proposta orçamentária aprovada, a estimativa de receita proveniente da CPMF cuja recriação estava apenas na cogitação do governo; nem proposta legislativa a respeito existia, vale dizer, o orçamento já nasceu materialmente desequilibrado, violando a regra de ouro das finanças públicas. Tudo fazia parte da contabilidade criativa que tinha o condão de inchar as receitas e ao mesmo tempo sumir com uma boa parte das despesas. As supersondas para exploração do pré sal foram vendidas ao exterior pela Petrobrás, para melhorar o perfil da balança de pagamentos, mas elas nem saíram do lugar, porque simultaneamente foram assinados contratos de arrendamento com a compradora.
[6] Na prática, o que tem acontecido não é a limitação de empenho, mas a alteração, com efeito retroativo, das metas fixadas, para se ajustar à realidade. Assim não há como controlar a expansão das despesas.
[7] Tem por objetivo detectar eventuais falhas na execução orçamentária para que possam ser sanadas a tempo. Por exemplo, se a receita ficou aquém do estimado é preciso investigar suas causas. O mesmo acontece quando a despesa ultrapassa o montante fixado para o bimestre. O relatório não deve ser visto como uma mera formalidade legal.
[8] Revista Justiça & Cidadania, Edição 208, dezembro de 2017, p. 30-33 e site genjuridco.com.br, publicação de 18-10-2017.
[9] Mas, os incontáveis fundos existentes em 5 de outubro de 1988, além de não terem sido extintos na forma prescrita no art. 36 do ADCT, vêm sendo criados com frequência por simples lei ordinária sem a definição prévia das hipóteses de instituição e de seu funcionamento por lei complementar. Esses fundos, a exemplo da DRU, representam autênticos ralos por onde desaparece o dinheiro público. Com controlar essas despesas sem a especificação dos elementos de despesa?
