Jurista e professor – presidente do IBEDAFT
Sumário: 1 Introdução. 2 Montanha de recursos financeiros não bastam para assegurar uma boa prestação de serviços públicos. 3 O impacto gerado pelos atrasos na aprovação de leis orçamentárias. 4 Inconstitucionalidade do contingenciamento de verbas pertencentes aos setores da saúde e da educação.
1 Introdução
Nos últimos anos tornou-se uma rotina o contingenciamento de verbas, de forma indiscriminada, no início de cada ano e, agora, no curso de exercício, a qualquer tempo.
Esses cortes de verbas têm atingido as áreas da saúde e da educação que, por expressa disposição constitucional, têm verbas vinculadas.
De fato, para custeio das ações na área da saúde a União deve gastar o mínimo de 15% de sua receita corrente líquida (art. 198, § 2º da CF). Os Estados e o DF devem vincular o mínimo de 12% de sua arrecadação tributária, incluídas as receitas transferida pela União e deduzidas as receitas repassadas aos Municípios (art. 198, § 2º, II e § 3º c.c art. 6º da LC nº 141/2012). Os Municípios devem vincular o mínimo de 15% da sua arrecadação tributária, incluídas as receitas transferidas pelos Estados e pela União (art. 198, § 2º, II e § 3º c.c art. 7º a LC nº 141/2012).
No setor de ensino a União deverá aplicar o mínimo de 18% de sua arrecadação, ao passo que, os Estados, o DF e os Municípios devem aplicar anualmente 25% das respectivas arrecadações de impostos, compreendidas aquelas receitas transferidas por outros entes da Federação (art. 212 da CF).
São, portanto, recursos financeiros fantásticos que a Constituição reservou para esses dois setores essenciais de serviços públicos que, entretanto, andam claudicando no cumprimento eficiente de suas atividades.
2 Montanha de recursos financeiros não bastam para assegurar uma boa prestação de serviços públicos
Recursos financeiros abundantes não são suficientes. Sem uma adequada organização administrativa dos órgãos públicos que se sobrepõem, sem um gerenciamento eficaz de recursos que atenda ao princípio da gestão fiscal responsável, e sem um eficiente planejamento das atividades a serem desenvolvidas os fantásticos recursos concentrados serão desperdiçados, e nunca irão resultar em bons serviços prestados.
É visível a olho nu o desperdício de verbas na área de saúde: remédios estocados em diferentes órgãos e não utilizados são jogados fora por perda de sua validade; equipamentos médicos importados a peso de ouro estão apodrecendo nos depósitos, porque a unidade que solicitou a sua aquisição está em reforma, ou foi extinta, e não há um plano eficaz de redistribuição desses aparelhos nas unidades de saúde que deles necessitam; prédios de postos de saúde construídos ou reformados sem ocupação, porque falta um quadro de pessoal, sujeitando-se à sua deterioração por ação do tempo etc.
Some-se a isso as frequentes decisões judiciais obrigando a custear importações de remédios e equipamentos caríssimos, por conta da universalização da saúde. Essas despesas extraordinárias e repentinas quebram o planejamento orçamentário existente. Em muitos casos o STF deve decidir entre o limite do possível e o direito à vida.
A verdade é que se houver, como regra geral, o custeio de tratamentos médicos caríssimos com emprego de tecnologias de última geração, ainda, inexistentes no Brasil, escassearão os recursos para atendimento regular dos demais usuários do SUS. Faltam remédios básicos; faltam kits médicos nos prontos socorros; faltam leitos para internação nos hospitais. É comum ver parturientes deixadas nos corredores de hospitais públicos, pois nem nas enfermarias existem vagas.
No setor educacional é a mesma situação caótica que se repete. Faltam carteiras escolares, lousas, sanitários, água encanada em grande parte de prédios escolares do norte e nordeste. Às vezes, os prédios estão desprovidos de janelas, portas e até de telhados por falta de recursos financeiros para a manutenção. E nem há logística de transporte para alunos que andam quilômetros para chegar à sua unidade de ensino.
3 O impacto gerado pelos atrasos na aprovação de leis orçamentárias
O tradicional atraso na aprovação de leis orçamentárias (PPA, LOD e LOA) é o principal responsável pela elaboração o orçamento anual sem respaldo na realidade como se estivesse cumprindo uma mera formalidade constitucional. A LOA que representa uma autorização genérica das despesas públicas (art. 167, II, V, VI e VIII da CF) frequentemente é aprovada e sancionada no curso da execução orçamentária. Houve ano em que a LOA só foi aprovada no mês de agosto. Onde o princípio da legalidade das despesas públicas? Não há tradição de cumprir a lei orçamentária. As despesas fixadas na LOA são executadas de forma diferente, às vezes, de forma invertida. A DRU, anualmente, promove a desmontagem de 30% do orçamento anual aprovado. Enfim, a realização de gastos públicos é mais regida pela discricionariedade do gestor público do que pelo princípio da legalidade.
Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO –, para o exercício de 2020 que tem por finalidade orientar a elaboração da proposta orçamentária, dispor sobre alterações na legislação tributária e estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento (art. 165, § 2º da CF) somente nesta data, 11/10/2019, foi aprovada pelo Congresso Nacional. Nos termos do § 2º, II, do art. 35 do ADCT o projeto de LDO deveria ter sido encaminhado pelo Executivo ao Congresso Nacional até oito meses e meio antes o encerramento do exercício (meados de abril de 2019) e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (17-7-2019)
Ora, a proposta orçamentária para o exercício de 2020 já foi enviada pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional no final do mês de agosto em cumprimento ao dispositivo constitucional vigente (§ 2º, III, do art. 35 do ADCT).
É difícil entender que uma lei destinada a orientar a elaboração da proposta orçamentária, dispondo sobre a legislação tributária para possibilitar a correta estimação de receitas e consequente direcionamento das despesas, seja aprovada apenas quando em discussão a proposta orçamentária para o exercício seguinte.
Com tal descompasso é natural que a Lei Orçamentária Anual – LOA – não refletirá as metas e prioridades da administração pública, dando origem à necessidade, não só, de remanejar as dotações orçamentárias, como também, de contingenciar as verbas orçamentárias de forma indiscriminada.
4 Inconstitucionalidade do contingenciamento de verbas pertencentes aos setores da saúde e da educação
A estimação irreal das receitas e consequente fixação das despesas para diferentes setores da administração pública, decorrentes da não aprovação tempestiva da LDO, por si só, não deveria resultar em congelamento parcial das dotações concernentes à educação e à saúde que, por expressa disposição constitucional, como vimos, contam com as verbas no percentual mínimo de recursos arrecadados, que representam uma soma fantástica de dinheiro público.
Assim, é muito difícil entender o contingenciamento de verbas nessas duas áreas, sem que se firam os preceitos constitucionais expressos.
É chegada a hora de os dispositivos constitucionais concernentes aos orçamentos públicos, passarem a ser examinados com mais rigor pelo Poder Judiciário, como única e última instância para recolocar as finanças públicas nos trilhos. Até alguns anos atrás o Supremo Tribunal Federal vinha se recusando a apreciar questões pertinentes ao descumprimento de normas orçamentárias, até então, tidas como preceitos de natureza concreta.
É preciso que as instâncias judiciais passem a responsabilizar os malversadores de recursos públicos civil, administrativa, política e penalmente.
A Lei nº 10.028, de 19-2-2000, que definiu os crimes contra a ordem financeira e que veio à luz para tutelar a Lei de Responsabilidade Fiscal sancionada na mesma data, parece ter sido esquecida nos escaninhos das repartições públicas responsáveis pela repressão criminal, a exemplo do crime de excesso de exação, prevista no § 1º, do art. 316 do CP, desde 1941 e até hoje nunca aplicado, apesar dos notórios abusos praticados por agentes do fisco.
SP, 14-10-19.
