IPTU e zonas de expansão urbana

Por expressa disposição constitucional o IPTU só pode ser lançado sobre imóveis situadas na zona urbana do município (art. 156, I da CF).

Esse imposto é regulado pelo Código Tributário Nacional que define o seu fato gerador, assim como conceitua o que seja zona urbana e a de expansão urbana para fins de lançamento tributário, nos seguintes termos:

“Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município.

§ 1º Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal; observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público:

I – meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;

II – abastecimento de água;

III – sistema de esgotos sanitários;

IV – rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;

V – escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado.

§ 2º A lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos termos do parágrafo anterior.”

A Constituição não define o que seja zona urbana, embora alguns autores entendam que há um conceito constitucional a respeito. Eduardo Pugliese Pincelli, por exemplo, sustenta que “a propriedade é urbana, se dotada de urbanidade, apresentando características típicas da cidade” ou “se localizada na zona urbana, ou seja, inserida na cidade ou em local com características próprias de cidade.” [1]

Com tais noções ele afasta o conceito legal de zona urbana prevista no CTN que entende não recepcionada pela Constituição de 1988.

Ocorre que o alegado conceito constitucional de zona urbana que teria sido utilizada pelo legislador constituinte em seu conceito comum não é preciso. A respeito escrevemos:

“Ainda que se admita que a Constituição empregou a palavra ‘urbana’ em sua acepção comum para definir a competência impositiva municipal, ela não oferece critério seguro para o lançamento tributário. De fato, a palavra ‘urbana’ significa relativo ou pertencente à cidade; que tem características de cidade. Não é fácil imaginar a dificuldade do lançamento em razão da elasticidade do conceito de ‘urbana’. Não há linha divisória entre o que está dentro da cidade e o que está fora da cidade, gerando conflitos intermináveis com a União, que é titular do imposto territorial rural, igualmente sem definição do que seja rural.” [2]

Por isso, o Código Tributário Nacional cumprindo sua missão de dirimir conflitos de competência tributária (art. 146. I do CF), define a zona urbana conforme § 1º, do seu art. 32 retrotranscrito.

É preciso a presença de no mínimo dois dos requisitos acima enumerados para que a lei tributária municipal possa declarar determinada área como sendo de zona urbana. O conceito de zona rural resulta por exclusão: área não contida na zona urbana considera-se rural.

Mas, o CTN permite que sejam declaradas de zona urbana as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana nos termos do § 2º, do art. 32 já transcrito.

Embora não se exija a presença dos requisitos enumerados no § 1º é preciso que na área a ser declarada de zona urbana hajam loteamentos aprovados por órgãos públicos competentes destinados à habitação, à indústria ou ao comércio. Hoje, tornou-se comum a existência de loteamentos fechados nas zonas rurais, para fins de habitação temporária. Esses loteamentos podem ser considerados áreas urbanas por ação do legislador municipal, após a aprovação de órgãos públicos competentes (Prefeitura e IBAMA, conforme o caso).

Outrossim, não basta a inclusão desses loteamentos na área urbana para possibilitar o lançamento do IPTU. É preciso que a lei municipal defina a base de cálculo dos imóveis integrantes desses loteamentos. Como se sabe, a base de cálculo de imposto está submetida ao princípio da reserva legal (art. 146, III, a da CF). E não basta que a lei municipal diga que a base é o valor venal do imóvel, repetindo o que está no art. 33 do CTN, sem definir os parâmetros objetivos para sua apuração.

Doutrina e jurisprudência, com muita frequência, têm confundido o valor venal referido no art. 33 do CTN com o valor de mercado. Aquele é definido em lei, normalmente, pela lei que aprova a Planta Genérica de Valores, aonde estão discriminados os valores unitários de metro quadrado da construção e do terreno, ao passo que, o valor de mercado é apurado pela perícia, ou resulta da oferta/procura. O primeiro é um dos elementos quantitativo do fato gerador que serve para efetuar o lançamento; o segundo é elemento que serve para a impugnação do lançamento pelo contribuinte interessado, na hipótese de o valor venal levado em conta pela legislação superar o valor de mercado em condições regulares.

Alguns municípios têm aprovado os valores unitários de áreas rurais constantes de loteamentos legalmente incluídas na zona urbana por meio de Decretos. É comum verificar os valores unitários de metro quadrado referente a diversos loteamentos nominados por ato do Executivo. Tanto as áreas urbanas referidas no § 1º, como aquelas referidas no § 2º, do art. 32 do CTN, para possibilitar o lançamento do IPTU não podem prescindir de PGVs aprovadas por lei.

O Decreto pode tão somente proceder à atualização monetária anual dos valores unitários legalmente aprovados.

A antiga doutrina que classificava o IPTU dentre os tributos avaliáveis, para prescindir da definição legal da base de cálculo, não tem amparo constitucional. Nenhum imóvel pode ter o seu valor apurado pelo agente fiscal que se limita a promover o enquadramento em concreto de cada imóvel a ser tributado no respectivo setor e quadra a que corresponde, para a aplicação do valor unitário do metro quadrado da construção e do terreno segundo o tipo e padrão da construção e características do terreno previamente definidos em lei. A tarefa do agente fiscal não é a de avaliar o imóvel, mas o de proceder aos cálculos aritméticos de conformidade com os dados e elementos constantes da lei tributária.