Lançamento do IPTU de glebas rurais em desacordo com a legislação

Consulente: José Augusto Silveira Santos

Assunto: Lançamento do IPTU de glebas rurais em desacordo com a legislação.

DOS FATOS E DA CONSULTA

O consulente é proprietário de glebas rurais situadas no Município de Serra Negra, no Bairro das Palmeiras, com área de 26.442,00 m², conforme matrícula nº 32.296 do Registro de Imóveis de Serra Negra. O imóvel está cadastrado no INCRA sob o nº 625 07 800 4995-0 com a denominação de “Fazenda Chave Preta” conforme consta da citada matrícula.

O consulente informa que vem pagando regularmente o Imposto Territorial Rural dessa gleba localizada na Rodovia Estadual SP 105, no Bairro das Palmeiras, no Município de Serra Negra, inscrita Receita Federal sob nº NIRF 6.692, 588-6, apresentando anualmente a declaração do ITR por meio do DIAT, bem como pagando anualmente a contribuição sindical devida a CONTAG. Apresentou a certidão negativa expedida pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, valida até 21-5-2014, bem como os Documentos de Informação e Atualização Cadastral do ITR – DIAC dos últimos três anos onde consta a área total de 3,0 hectares, dos quais, 2,3 hectares são destinados à exploração de atividades rurais.

O consulente, com a exclusiva finalidade de permitir o futuro desmembramento da gleba a fim de possibilitar a sua comercialização, requereu junto à Prefeitura de Serra Negra a inclusão da citada gleba na área urbana do Município.

A inclusão foi feita por meio do PA nº 4182/2009 considerando as glebas sob nºs 77, 1901, 1911, 1931, 1941 e 1951 de frente para a Av. Juca Preto, Bairro das Palmeiras, sendo certo que recebeu a Inscrição Cadastral na Prefeitura sob o nº 01.10.001.0050.001-9, sendo-lhe atribuído o valor venal de R$ 771.608,13 para o efeito de lançamento do imposto territorial urbano.

Uma parte dessa área foi ocupada pela Prefeitura de Serra Negra resultando na sua condenação ao pagamento da indenização por meio de ação de desapropriação indireta. A gleba, atualmente, está desmembrada em três áreas distintas.

O croquis subscrito pelo proprietário José Augusto Silveira Santos e pelo técnico José Alves de Godoy Filho (CREA 1540024052) confere as seguintes medidas a essas glebas:

ÁREA “A” = 837,00 m2 (ocupada pela Prefeitura)

ÁREA “B” = 15.613,00 m2

ÁREA “C” = 9.992,00 m2

Em razão disso houve exclusão da Área “A” pertencente ao Município, procedendo-se ao desdobramento da inscrição cadastral na Prefeitura da seguinte forma:

cadastro nº 0011000100500019 com 15.613,00 m2;

b) cadastro nº 0011000133270012 com 9.992,00 m2

Ambas as glebas foram objetos de lançamento do IPTU nos exercícios de 2011, 2012 e 2013 considerando como fazendo frente à Av. Juca Preto (nº 77 e SP 105), sem identificação de Quadra e Lote por inexistentes.

O valor unitário do metro quadrado do terreno utilizado nos lançamentos tributários foi de R$ 35,03, R$ 37,12 e R$ 38,98, respectivamente, para os exercícios de 2011, 2012 e 2013.

Entende o consulente que o enquadramento das suas duas glebas como sendo de frente para a distante Av. Juca Preto contraria a sua localização constante do título dominial inscrito sob o nº 32.296 do Registro de Imóveis de Serra Negra, além de distanciar-se da própria legislação e situação urbanística do Município.

Diante dos fatos retro narrados, apresentando os documentos pertinentes o consulente formula os seguintes quesitos:

O requerimento junto à Prefeitura de Serra Negra para incluir as glebas rurais do consulente na área urbana do Município pode ensejar, por si só, o lançamento do IPTU?

As duas glebas do consulente estão abrangidas na Planta Genérica de Valores do Município de Serra Negra?

Considerando que as glebas do consulente situam-se a uma distância de mais ou menos 1.000 metros da Av. Juca Preto que termina no matadouro Municipal, pode a Prefeitura de Serra Negra promover o lançamento do IPTU com base no valor unitário do metro quadrado do terreno com face para a citada Avenida Juca Preto?

São válidos os lançamentos dos IPTUs dos exercícios de 2011 à 2013?

Em caso negativo qual ou quais as providências cabíveis?

PARECER

O IPTU é um imposto de competência do Município (art. 156. I da CF).

Compete à lei complementar definir o seu fato gerador (art. 146, III, a da CF).

O art. 32 do CTN definiu o fato gerador do IPTU nos seguintes termos:

“Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município.

§ 1º Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal; observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público:

I – meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;

II – abastecimento de água;

III – sistema de esgotos sanitários;

IV – rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;

V – escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado.

§ 2º A lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos termos do parágrafo anterior.”

A Lei Complementar nº 15, de 3 de dezembro de 1997, que instituiu o Código Tributário do Município de Serra Negra dispõe em seus arts. 3º e 4º:

“Art.3º O fato gerador do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana é a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel, por natureza ou acessão física, localizada na Zona Urbana do Município.

Art. 4º Considera-se zona urbana, para os efeitos deste imposto, a definida e delimitada em lei municipal onde, existam pelo menos dois dos seguintes melhoramentos, construídos ou mantidos pelo Poder Público:

I – meio fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;

II – abastecimento de água;

III – sistema de esgotos sanitários;

IV – rede de iluminação pública, com ou sem posteamento, para distribuição familiar;

V – escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado.

§ 1º – Consideram-se também zona urbana as áreas urbanizáveis ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas definidas neste artigo.

§ 2º – O imposto incide também sobre o imóvel que seja utilizado como “sítio recreio”, ainda que localizados fora da zona urbana e no qual a eventual produção não se destine ao comércio.” (os grifos são nossos)

Os art. 3º e o caput do art. 4º guardam conformidade com o Código Tributário Nacional. O § 2º do art. 4º afasta-se do regramento previsto na lei de regência nacional do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana que não prevê a tributação pelo IPTU de imóvel localizado fora da zona urbana utilizado como “sítio de recreio”, implicando invasão de competência tributária reservada à União (art. 153. VI da CF e art. 29 do CTN).

O § 1º, do art. 4º da lei local, também, afronta o disposto no § 2º, do art. 32 do que apenas faculta à legislação municipal incluir na zona urbana, “as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio,” ainda que localizadas na zona rural. E é claro que essa inclusão só se pode dar mediante definição por lei do respectivo perímetro, como prescreve o § 1º, do art. 32 do CTN, sob pena de causar permanente conflito de competência tributária com a União.

A primeira condição para o município incluir em sua zona urbana a área de expansão urbana é que exista no local um loteamento regularmente aprovado por órgão público competente destinado à habitação, comércio ou indústria.

Loteamento, segundo conceito que extraímos da Lei nº 6.766, de 19-12-1979 significa “subdivisão de glebas em lotes destinados à edificação com abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento, modificação ou ampliação das vias existentes (da área total do pleno de loteamento serão destinadas: 20% para vias de circulação, 15% para áreas verdes e 5% para áreas institucionais.”[1]

Difere do desmembramento que é a subdivisão de gleba de terra situada em frente a uma via pública preexistente.

A respeito do comentário do § 2º, do art. 32 do CTN relativo às áreas urbanizáveis ou de expansão urbana, que a doutrina vem confundindo com a área urbana, tivemos a oportunidade de escrever:

“É comum, hoje em dia, deparar-se com condomínios fechados localizados fora da zona urbana, onde existem alguns melhoramentos públicos não necessariamente aqueles elencados no § 1º. Essas áreas podem ser declaradas como áreas urbanas, por opção do legislador municipal competente. Importante esclarecer que não basta que a lei inclua determinadas áreas como urbanizáveis ou de expansão urbana. É preciso que áreas assim consideradas sejam expressamente declaradas como sendo áreas urbanas. É a inteligência que se extrai do § 2º sob comento.”[2]

Ora, nas glebas do consulente não existem loteamentos regularmente aprovados. Há patente equívoco na redação do § 1º, do art. 4º do Código Tributário de Serra Negra que confundiu o regime do tempo verbal. Utilizou-se da expressão “consideram-se também zona urbana” quando o certo seria “poderão ser considerados” para que a cada implantação concreta do loteamento na zona rural pudesse haver inclusão da respectiva área no âmbito da zona urbana. E mais, limitou-se a declarar como sendo de zona urbana todas as áreas urbanizáveis ou de expansão urbana sem dizer quais são. Não houve descrição do perímetro abrangido por essa declaração, tornando impossível a definição de limites geográficos entre a zona rural e a zona urbana a suscitar controvérsias quanto à competência impositiva IPTU/ITR. Quem vai tributar essas áreas? No caso sob exame o consulente está sendo tributado, tanto pela Prefeitura de Serra Negra, como pela União, incidindo na inconstitucionalidade da bitributação jurídica.

E somente a lei em sentido estrito pode definir o perímetro urbano até mesmo para fins de comunicação ao órgão competente da União para o efeito de cancelamento da inscrição do imóvel no INCRA, cessando a partir de então o lançamento do Imposto Territorial Rural. Fácil de compreender que o conceito de zona urbana integra a definição do fato gerador do IPTU, conforme se depreende dos arts. 3º e 4º da Lei Complementar nº 15/97 do Município de Serra Negra que guardam harmonia com o disposto no art. 32 e § 1º do CTN que, por sua vez, decorrem do art. 146, III, a da CF.

Ainda que se admita que as glebas já estão abrangidas pela equiparação do § 1º, do art. 4º, o que se admite apenas para argumentar, os lançamentos efetuados padecem dos vícios de inconstitucionalidade e de ilegalidade. Na realidade, não há nas glebas do consulente nada que possa caracterizá-los como loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio.

Ainda que pudesse ser caracterizado como um loteamento de que cuida o § 1º, do art. 4º, os lançamentos do IPTU não poderiam ser realizados em face do princípio da legalidade tributária.

Para a validade do lançamento do IPTU, que se rege pelo princípio da legalidade (art. 146, III, a da CF c.c arts 32 e 33 do CTN) e arts. 3º[3], 4º[4], 8º[5], 9º[6] e 10[7] da Lei Complementar nº 15/97 do Município de Serra Negra, é preciso que exista uma lei traçando um critério objetivo para apuração do valor venal de cada imóvel a ser tributado. Realmente, o valor venal é a base de cálculo do IPTU e essa a base de cálculo está inteiramente submetida ao princípio da reserva legal. Em outras palavras, o valor venal para efeito de IPTU só pode resultar de lei, nunca de avaliação de mercado, mera referência para o legislador.

Não é relevante o quanto vale no mercado imobiliário determinado imóvel, mas o valor venal, base de cálculo do imposto, que resulta da aplicação do valor unitário do metro quadrado de construção e do terreno constante da Planta Genérica de Valores aprovados por lei. Em outras palavras, impossível o lançamento tributário sem prévia aprovação legal da PGV. Não cabe ao agente fiscal apurar, com base na livre pesquisa de mercado, o valor de cada imóvel a ser tributado, hipótese em que chegaria a valores díspares, desuniformes, incoerentes e irrazoáveis, pois cada agente tem a sua fonte de pesquisa e maneira peculiar de interpretação dos dados.

Por isso, o Código Tributário de Serra Negra submete a apuração do valor venal do imóvel para o efeito de lançamento do IPTU ao critério legal. Vejamos:

o art. 8º define o valor venal como base de cálculo do imposto;

o art. 9º explicita o critério para apuração do valor venal do prédio e do terreno;

o art. 10 prescreve que “os valores venais dos imóveis constarão em “planta genérica de valores que será atualizado anualmente, por decreto, antes do lançamento do imposto…”. (grifamos)

A imperatividade do verbo “constarão” está a demonstrar que nenhum imóvel cujo valor venal não conste da Planta Genérica de Valores poderá ser tributado. Atualização por decreto a se refere o art. 10 obviamente diz respeito à correção monetária dos valores expressos na PGV, nunca majoração de valores ou alteração dos limites abrangidos pela PGV legalmente aprovada. Em outras palavras, o Decreto não pode agregar novas áreas não previstas em lei. Do contrário, o Executivo estaria invadindo esfera de competência que a Constituição reservou ao Poder Legislativo.

A avaliação imobiliária não é instrumento de lançamento tributário, mas meio de impugnação pelo contribuinte do valor venal atribuído pelo poder público em valor superior ao do mercado.

A prova de inexistência da inclusão das glebas do consulente na Planta Genérica de Valores originalmente aprovada por lei em sentido estrito está nos próprios lançamentos que omitem os números das quadras e nas informações prestadas pela Câmara Municipal de Serra Negra segundo as quais “após o exercício de 2001, os valores constantes da Planta Genérica de Valores do Município de Serra Negra, foram tão somente atualizados anualmente pelo índice de inflação, através da expedição de Decretos Municipais, de competência do Poder Executivo Municipal” (doc. Anexo).

Logo, nenhum projeto legislativo tramitou pela E. Câmara Municipal relativamente à ampliação ou modificação da Planta Genérica de Valores.

Isso explica a razão pela qual o Município de Serra Negra foi apanhar o valor unitário do metro quadrado de terreno tomando de empréstimo aquele situado a mais de 1000 metros do local, isto é, quadra frontal à Av. Juca Preto.

Ainda que o lançamento do IPTU decorresse de requerimento formulado pelo consulente para sua comodidade nas futuras operações de desmembramento das glebas situadas ao longo da Rua “A”, sem denominação, não poderia o órgão público proceder ao lançamento do IPTU ao arrepio do que dispõe o CTN e o que é pior, contra a sua própria legislação.

Enquanto as glebas não constarem da PGV do Município de Serra Negra legalmente aprovada, integrando efetivamente a zona urbana do Município, qualquer desmembramento das glebas estará sujeito à obediência das normas que regem a propriedade rural, inclusive, no que se refere o respeito ao número mínimo de módulos.

Conforme se verifica da matrícula nº 32.296 do Registro de Imóveis de Serra Negra a gleba original do consulente (26.442, m2) integra o loteamento “Fazenda Chave Preta”, também, referido no memorial descritivo subscrito por José Alves de Godoy Filho (CREA 1540024052). Nessa matrícula de nº 32.296 consta expressamente que a gleba está cadastrada no INCRA sob nº 6225078004995-0 com a denominação de “FAZENDA CHAVE PRETA”.

Ora, Fazenda não se confunde com Loteamento, cujo conceito já examinamos anteriormente. Por isso, a “Fazenda Chave Preta” não integra a zona urbana aprovada por lei tem sentido estrito como manda o § 1º do art. 34 do CTN e o do art. 4º do Código Tributário de Serra Negra.

O que existe, na verdade, é o Decreto nº 2.898, de 10-12-2001 atualizando os valores venais de imóveis para fins de lançamento de IPTU contemplando no Anexo I os loteamentos, dentre os quais a “Fazenda Chave Preta” com o valor unitário do metro quadrado de terreno equivalente a R$ 4,25, hoje, R$4,80.

Dispensou-se a formalidade de prévia declaração de zona urbana por lei municipal no equivocado pressuposto de que a referida gleba já integrava o perímetro urbano nos termos do § 1º, do art. 4º do Código Tributário de Serra Negra, apesar de no local não existir loteamento aprovado por órgão público competente destinado à habitação, indústria ou comércio como exigem o § 2º do art. 32 do CTN e o § 1º, do art. 4º do Código Tributário de Serra Negra. Confundiu-se “Fazenda Chaves Preta” com “Loteamento Fazenda Chave Preta”.

Mas, os vícios do lançamento vão além. Desrespeitou-se o próprio extravagante Anexo I do Decreto Municipal nº 2.898, de 10-12-2001, onde estipula o valor unitário de R$ 4,25 para a gleba correspondente a “Fazenda Chave Preta,” apegando-se à testada para a distante Av. Juca Preta que termina no Matadouro Municipal, e que tem o valor unitário de R$ 38,98 para o exercício de 2013.

Ora, a certidão expedida pela Prefeitura de Serra Negra atesta que a “Av. Juca Preto tem início na Av. Bernardino de Campos, no cruzamento com a Av. Dr. Ariovaldo Viana e termina no antigo Matadouro Municipal”. Basta simples exame do croquis já referido para verificar a distância que separa a ÁREA “B”, objeto de lançamento tributário, do final da Av. Juca Preto.

Essa ÁREA “B” confronta-se, na realidade, com a Rua “A” sem denominação, que corresponde ao prolongamento da Rua Amélia Massaro, conforme bem ilustra o croquis já referido.

A ÁREA “C,” igualmente objeto de lançamento do IPTU, também, faz frente para a referida Rua “A” sem denominação, conforme se vê no croquis, que corresponde ao prolongamento da citada Rua Amélia Massaro. Essa via pública, conforme certidão oferecida pela Prefeitura “tem início na Rodovia SP-105 e sua extensão compreende a Rua “A”, do loteamento denominado Parque das Cachoeiras, conforme Decreto nº 1.328, de 13 de setembro de 1985”.

E o Parque das Cachoeiras, segundo o extravagante Anexo I do Decreto nº 2.898/2001 tem o valor unitário fixado em R$ 8,50.

Logo, ainda que se considerasse que as duas glebas do consulente estão integradas na área urbana, e não há lei específica nesse sentido, o enquadramento para o lançamento do IPTU está em frontal desacordo com os próprios valores unitários do metro quadrado previstos no Anexo I, do Decreto nº 2.898, de 10-12-2001 que incluiu na Planta Genérica de Valores, sem base legal, os Loteamentos juridicamente inexistentes.

O contribuinte pode arguir a ilegalidade e inconstitucionalidade do referido Anexo I, porém, a Prefeitura Municipal de Serra Negra não pode ignorar esse Anexo I, sem que implique violação do princípio que rege a administração pública em geral, o qual, vincula a administração ao seu próprio ato, até mesmo no erro.

Concluindo, são nulos de pleno direito os lançamentos do IPTU dos exercícios de 2011 a 2013.

RESPOSTAS AOS QUESITOS

O requerimento junto à Prefeitura de Serra Negra para incluir as glebas rurais do consulente na área urbana do Município pode ensejar, por si só, o lançamento do IPTU?

Resposta: O requerimento do consulente dirigido à Prefeitura Municipal de Serra Negra para incluir suas glebas rurais no perímetro urbano para efeitos de desmembramento delas não tem a menor relevância jurídica para deflagrar o procedimento de lançamento do IPTU.

O Município não pode tributar qualquer área abrangida pelo seu território, mas apenas aquela caracterizada como zona urbana do município por expressa definição legal, que pressupõe descrição de seus limites geográficos, o que no caso não existe.

As duas glebas do consulente estão abrangidas na Planta Genérica de Valores do Município de Serra Negra?

Resposta: As Plantas Genéricas de Valores (PGV) à medida que contêm os valores venais de imóveis a serem tributados, só podem ser aprovadas por lei em sentido estrito, por força do princípio de reserva legal em relação à definição da base de cálculo do IPTU.

No caso sob consulta não há lei prevendo a inclusão das glebas sob análise na Planta Genérica de Valores aprovada por Lei. O que existe é mera inclusão por Decreto do Executivo no Anexo I da PGV dos Loteamentos aí listados, dentre os quais as glebas do consulente que, conforme examinado no corpo deste parecer, não se caracterizam como Loteamento, porém, como simples glebas. Outros Decretos repetiram o mesmo equívoco.

Considerando que as glebas do consulente situam-se a uma distância de mais ou menos 1.000 metros da Av. Juca Preto que termina no matadouro Municipal, pode a Prefeitura de Serra Negra promover o lançamento do IPTU com base no valor unitário do metro quadrado do terreno com face para a citada Avenida Juca Preto?

Resposta: Não só a matrícula de nº 32.296 do Registro de Imóveis de Serra Negra de onde se originam as duas glebas seccionadas pela Rua “A,” sem denominação, consta estar a gleba total inscrita no INCRA com a denominação da “Fazenda Chave Preta”, como também, a certidão fornecida pela Prefeitura da Serra Negra comprova que a Av. Juca Preto termina no antigo matadouro Municipal, portanto, bem distante do local da ÁREA “B”. E o que é pior, o próprio anexo I, do Decreto Municipal de nº 2.898/01 incluiu especificamente o loteamento “Fazenda Chave Preta” com o valor unitário metro quadrado na base de R$ 4,25 para aquele exercício de 2001.

Com relação a ÁREA “C” a certidão da Prefeitura esclarece que a Rua Amélia Massaro tem início na Rodovia SP-105 e sua extensão compreende a Rua “A”, do Loteamento denominado Parque das Cachoeiras.

Verifica-se pelo croquis elaborado pelo técnico José Alves de Godoy Filho (CREA 1540024052) que a Rua “A” é aquela sem denominação que separa a ÁREA “B” da ÁREA “C” de propriedade do consulente.

E essa ÁREA “C” está contemplada no Anexo I, do Decreto já referido de nº 2.989/01 com a denominação de “Parque das Cachoeiras”, onde o valor unitário do metro quadrado para aquele exercício era de R$ 8,50.

4 – São válidos os lançamentos dos IPTUs dos exercícios de 2011 à 2013?

Resposta: Os lançamentos dos IPTUs dos exercícios de 2011 a 2013 levados a efeito pela Prefeitura de Serra Negra são nulos de pleno direito pela infração do princípio constitucional da legalidade tributária e por contrariedade aos próprios termos dos atos baixados pelo executivo Municipal que atribuiu valores unitários de metro quadrado aos terrenos localizados na Fazenda Chave Preta (Área “B”) e no Parque das Cachoeiras (Área “C”) de conformidade com o Anexo I do Decreto nº 2.989/01.

5) Em caso negativo qual ou quais as providências cabíveis?

Resposta: Poderá o consulente requerer o cancelamento dos lançamentos em questão por requerimento dirigido ao órgão competente da Prefeitura de Serra Negra em face dos argumentos contidos neste parecer.

Poderá, também, se preferir propor, desde logo, a competente ação anulatória de lançamento tributário perante o órgão judiciário local.

É o meu parecer s.m.j.

São Paulo, 29 de novembro de 2013.

Kiyoshi Harada

OAB/SP 20.317

Especialista em Direito Tributário pela USP