Em matéria de finanças públicas a Constituição de 1988 atribuiu à lei complementar a regulamentação de diversas matérias, a maior parte delas concentradas nos arts. 163, 163A e 165, § 9º como adiante se verá.
Art. 163. Lei complementar disporá sobre:
I – finanças públicas;
II – dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público;
III – concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV – emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V – fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; (Redação da EC n. 40/2003)
VI – operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
VII – compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.
Existe uma multiplicidade de diplomas legais versando sobre finanças públicas e matérias correlatas. Existe a Lei nº 4.320/64 que dispõe sobre normas gerais de direito financeiro, conhecida como Código de Contabilidade Pública da União. Essa Lei por ser aplicável no âmbito nacional reveste-se da natureza de lei complementar sob o aspecto substantivo.
Ao contrário do pensam alguns autores, a Lei nº 4.320/64 não foi revogada pela Lei Complementar nº 101/2000, que instituiu as normas gerais de Responsabilidade na Gestão Fiscal. Só foram derrogadas aquelas normas conflitantes ou inteiramente reguladas pela Lei Complementar.
O STF já decidiu que o art. 163 da Constituição pode ser regulamentado por mais de uma lei complementar, conforme decisão a seguir transcrita:
“Medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade. Lei Complementar n. 101, de 4.5.2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). Medida Provisória n. 1.980-22/2000. (…) Lei Complementar n. 101/2000. Vício formal. Inexistência. (…) Por abranger assuntos de natureza diversa, pode-se regulamentar o art. 163 da Constituição por meio de mais de uma Lei Complementar.” (ADI 2.238-MC, Relator p/ o ac. Ministro Carlos Britto, j. em 9.8.2007, DJE de 12.9.2008)
Outrossim, existe a Lei nº 8.388/1991, que estabelece diretrizes para que a União possa realizar a consolidação e o reescalonamento de dívidas das administrações direta e indireta dos entes federados. Ela só tem aplicação no âmbito da esfera federal. Pode parecer que ela estaria invadindo o campo reservado à lei complementar. Entretanto, essa conclusão restou afastada pelo STF que assim decidiu:
“Ação direta de inconstitucionalidade. Lei n. 8.388/1991, que estabelece diretrizes para que a União possa realizar a consolidação e o reescalonamento de dívidas das administrações direta e indireta dos entes federados. Alegada ofensa aos arts. 52, VI a IX, e 163 da CF. Ausência de plausibilidade do fundamento do pedido declaratório, tendo em vista que se trata de lei que cogita da consolidação e do reescalonamento de dívidas dos Estados e Municípios junto a órgãos e entidades controladas pela União, isto é, débitos já existentes, e não de contratações que resultem em aumento da dívida pública de tais entes, essas, sim, sujeitas ao controle do Senado Federal e a disciplina por meio de Lei Complementar. Diploma normativo que, de resto, pendendo de regulamentação por meio de decreto e, também de diploma legislativo, se mostra insuscetível de causar, de imediato, dano de natureza irreparável.” (ADI 686-MC, Relator Ministro Ilmar Galvão, j. em 26.3.1992, DJ de 6.4.2001).
Após sucessivos adiamentos motivados pela substituição do Relator, o processo foi extinto em 17.8.2017, sem julgamento do mérito, com base nos arts. 21, IX, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal e 485, VI, do Código de Processo Civil de 2015.
“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
[…]
§ 9º Cabe à lei complementar:
I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
III – dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto no § 11 do art. 166”
A Lei Complementar nº 101/2000, que estabeleceu normas gerais de responsabilidade na gestão Fiscal – LRF –, não regulou a parte final do inciso II supra. Não só os fundos existentes em 5 de outubro de 1988, data da promulgação da Constituição vigente, não foram ratificados pelo Congresso Nacional como determina o art. 36 do ADCT sob pena de extinção, continuam vigorando, como também, inúmeros outros fundos vêm sendo instituídos, como por exemplo, o Fundo Partidário, o Fundo Eleitoral etc.
Nenhum dinheiro público pode ser direcionado a uma entidade de direito privado.
Assim, parcelas ponderáveis do orçamento anual vêm sendo consumidas sem a adequada fiscalização e controle, em virtude da ausência de elementos de despesas das verbas componentes desses fundos específicos inconstitucionais. Partidos políticos, como pessoas jurídicas de direito privado (art. 17, § 2º da CF; art. 1º da Lei nº 9.096/95; e art. 44, V do CC), não poderiam ser destinatários de dinheiro público.
Entretanto, a exigência de lei complementar para regular a instituição de fundos restou afastada pela decisão do Supremo Tribunal Federal, conforme transcrição abaixo:
“A exigência de previa Lei Complementar estabelecendo condições gerais para a instituição de fundos, como exige o art. 165, § 9º, II, da Constituição, está suprida pela Lei n. 4.320, de 17.3.1964, recepcionada pela Constituição com status de Lei Complementar; embora a Constituição não se refira aos fundos especiais, estão eles disciplinados nos arts. 71 a 74 desta Lei, que se aplica à espécie: a) o FGPC, criado pelo art. 1º da Lei n. 9.531/1997, é fundo especial, que se ajusta à definição do art. 71 da Lei n. 4.320/1963; b) as condições para a instituição e o funcionamento dos fundos especiais estão previstas nos arts. 72 a 74 da mesma Lei.” (ADI 1.726-MC, Relator Ministro Maurício Corrêa, j. em 16.9.1998, DJ de 30.4.2004)
“O art. 35 da Lei de Responsabilidade Fiscal, ao disciplinar as operações de crédito efetuadas por fundos, está em consonância com o inciso II do § 9º do art. 165 da CF, não atentando, assim, contra a federação. Já a sanção imposta aos entes federados que não fornecerem dados para a consolidação de que trata o art. 51 da Lei Complementar n. 101/2000 igualmente não implica ofensa ao princípio federativo, uma vez que as operações de crédito são englobadas pela mencionada regra constitucional e que o texto impugnado faz referência tão-somente às transferências voluntárias.” (ADI 2.250-MC, Relator Ministro Ilmar Galvão, j. em 2.4.2006, DJ de 1º.8.2003).
Com a devida vênia definir o que é fundo especial, como prescreve o art. 71 da Lei nº 4.320/64, é bem diferente de estabelecer “condições para a instituição e funcionamento de fundos” como determina o preceito constitucional do inciso II, do § 9º, do art. 165 da CF. “Condições para instituição de fundos” pressupõe prévia definição das hipóteses em que os fundos podem ser instituídos.
E nem poderia ser de outra forma, porque a regra geral é a realização de despesas constantes de dotações orçamentárias com especificação dos elementos de despesas, sendo que verbas componentes de um fundo representam exceção à essa regra geral, escapando do controle e fiscalização por meios regulares.
Por isso, o art. 74 da Lei nº 4.320/64 dispõe: “A lei que instituir fundo especial poderá determinar normas peculiares de controle, prestação e tomada de contas, sem, de qualquer modo, elidir a competência específica do Tribunal de Contas ou órgão equivalente”.
Essas normas de controle especial jamais foram estabelecidas em qualquer uma das leis que criaram dezenas de fundos. E assim, quantias fabulosas do dinheiro público vão sendo tragadas pelos ralos representados por fundos especiais de toda sorte.
SP, 21-9-2020.
