Muito já escrevemos sobre o problemático orçamento anual de 2021 contendo R$ 33,5 bilhões em verbas de investimentos resultantes de emendas parlamentares, computadas aquelas feitas individualmente por parlamentares e aquelas apresentadas pelas bancadas parlamentares dos Estados e do Distrito Federal. Praticamente atingiu o limite máximo previstos nos §§ 9º e 11, do art. 166 da CF, ou sejam, 2,2% das receitas correntes líquidas, considerando o montante estimado de R$1.664.484.384, 614,00 a esse título.
Os textos anteriores foram escritos quando o governo ainda vacilava em vetar as emendas parlamentares apesar das pressões exercidas pelos parlamentares.
O Executivo relutou em sancionar o projeto legislativo aprovado pelo Congresso Nacional com o receio de incorrer um crime de responsabilidade fiscal e por ser inexequível o aludido orçamento por não dispor de verbas suficientes para cobrir as despesas obrigatórias (folha, aposentadorias, pensões etc.).
Para superar o impasse, Congresso e Governo selaram um acordo, que preserva os privilégios dos parlamentares representados por discutíveis emendas parlamentares que totalizam mais de R$33,5 bilhões, porém, possibilita furar o teto de gastos previstos na EC nº 95/2016 (despesas anuais não poderão superar ao equivalente à correção pelo IPCA/IBGE das despesas do exercício anterior), além de flexibilizar as despesas não obrigatórias – despesas de custeio e de investimentos –, lembrando que o inciso III, do art. 167 da CF, que veda a realização de operações de crédito que excedam o montantes das despesas de capital, está suspenso pelo art.. 4º da EC nº 106/2020.
Pelo acordo costurado a duras pena foi aprovado um projeto que altera a LDO em curso, retirando R$ 125 bilhões do teto de gastos que ficaram livres para despesas de combate à Covid-19. É o retorno à época do governo Dilma em que as metais fiscais eram alteradas no apagar das luzes dos exercícios, para adequar aos déficits verificados.
Esses valores que ficaram fora do teto de gastos seriam executados por via de despesas extraordinárias sem expressa indicação de fontes. E aqui é importante lembrar que a abertura de crédito extraordinário sem observância do §3º do art. 167 da CF (guerra, comoção intestina ou calamidade pública) aplica-se unicamente para pagamento de auxílio emergencial (art. 3º, art. 4º da EC nº 109/2021).
Os vetos negociados com o Congresso Nacional envolvem R$ 19,8 bilhões do orçamento aprovado, com cortes no setor de saúde em plena pandemia (redução de R$ 2,1 bilhões), ficando com apenas R$ 131,2 bilhões, cerca de R$30 bilhões menor do que em relação ao exercício de 2020. Ministério do Meio Ambiente, também entrou no corte um dia após o Presidente firmar o compromisso mundial sobre o tema na Conferência sobre o clima. Igualmente restaram cortadas verbas para o programa “Casa Verde Amarela”, vitrine eleitoral do Presidente Bolsonaro. Outros cortes indiscriminados implicam paralisação de obras e serviços em andamento, bem como, inviabiliza a realização do Censo Demográfico de 2021, uma das pesquisas mais importantes do Brasil, para dar embasamento à formulação de políticas públicas.
A descontinuidade de obras e serviços implica contrariedade à Lei do Plano Plurianual – PPA – prevista no § 1º, do art. 165 da CF.
Assim, no último dia do prazo para sancionar ou vetar, o Executivo sancionou o projeto orçamentário com vetos parciais, resultando na Lei nº 14.144, de 22-4-2021 com as limitações retromencionadas.
É certo que o art. 4º da LOA autoriza a abertura de créditos suplementares para aumentar as dotações fixadas, porém, são tantos os condicionamentos, restrições e exceções que tornam extremante complexo e estressante para o intérprete, inviabilizando a abertura de créditos adicionais suplementares. Transcrevamos o art. 4º referido para se ter uma ideia de sua complexidade:
“Art. 4º. Autoriza a abertura de créditos suplementares para aumento de dotações fixadas por esta Lei, desde que compatíveis com a obtenção das metas de resultado primário estabelecido na Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2021 e com os limites de despesas primárias de que tratam os arts. 107, 110 e art. 111 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, observem o disposto no parágrafo único, do art. 8º da Lei Complementar nº 101 de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal – não cancelem dotações decorrentes de emendas, ressalvadas as disposições dos §§ 7º a 9º, e atendam as seguintes condições:
[…]
Seguem-se 99 normas enumerando as condições referidas no caput. É fantástico; é inacreditável; é utópico. Mas, não é piada, é o que prescreve a LOA de 2021, aprovada pela Lei nº 14.144 de 22-4-2021, ou seja, no final do primeiro quadrimestre do exercício em curso, implicando alterações da LDO aprovada no ano de 2020 para orientar a elaboração da proposta orçamentária de 2021. Primeiro aprova-se a LOA; depois ajusta-se a LDO aos termos do Orçamento Anual aprovado. É como escrever textos de qualquer maneira, de forma desorganizada e sem sentido para, ao depois, fazer um ajuste nas regras gramaticais.
Todo esse malabarismo jurídico foi para preservar os privilégios ilegítimos dos parlamentares. No sistema presidencialista de governo quem executa o orçamento é o Executivo. Governar é sinônimo de direcionar e executar as despesas públicas de acordo com o plano de ação governamental refletido na Lei Orçamentária Anual — LOA. O Parlamento deve apreciar, discutir e aprovar a proposta orçamentária enviada pelo Executivo, e uma vez aprovada, referendadas ficarão todas as despesas nela fixadas, para ulterior controle e fiscalização dos gastos públicos pelo Poder Legislativo, com o auxílio do TCU. A simbiose entre Executivo e Legislativo na execução das despesas públicas resulta no sistema promiscuísta de governo.
A PEC nº 20/2016 que resultou na EC nº 95/2016 não era factível. Não há como congelar as despesas por 20 anos consecutivos como se o Brasil e o mundo permanecessem estáticos por todo esse período. Foi uma resposta para aplacar o clamor popular contra o descontrole das contas públicas. Como se diz na gíria: “foi para o inglês ver”. Basta simples exame das LOAs dos exercícios de 2017 em diante para verificar que os gastos superaram o limite das despesas corrigidas dos anos antecedentes. Tanto é assim que os déficits não reduziram; pelo contrário, foram crescendo ano a ano.
Agora, por meio de uma artimanha jurídica querem superar o já furado teto de gastos sem Emenda Constitucional, com total subversão da hierarquia vertical das leis.
A única Emenda existente que permite superar o teto de gastos é a EC de nº 109/2021 que libera R$ 44.000.000,00 para pagamento de auxílio emergencial aos vulneráveis.
A preconizada utilização de despesas extraordinárias, sem observância do § 3º, do art. 167 da CF como prevista no acordo Executivo/Legislativo, não tem amparo na EC nº 95/2016, nem na EC nº 109/2021.
Exequível ou não, a EC nº 95/2016 está em vigor. Se não for para valer, a solução que se impõe é a sua revogação adequando os preceitos constitucionais à realidade vigente.
Finalmente, toda essa gritaria em torno da exequibilidade ou não da LOA soa como uma anedota, pois em tempo algum o Orçamento Anual foi executado tal qual referendado pelo povo, por meio de seus representantes na Casa Legislativa. O desrespeito às normas orçamentárias jamais implicou responsabilização do Chefe do Poder Executivo, salvo quando o País caminha para a ingovernabilidade, hipótese em que se saca do bolso do colete um preceito orçamentário descumprido para decretar o impeachment.
No último pedido de impeachment que resultou na perda de mandato da Presidente Dilma, falou-se muito em pedaladas fiscais e em abertura de créditos suplementares em afronta às normas orçamentárias, mas em nenhum momento os acusadores foram capazes de apontar o preceito de LOA infringido. É como acusar alguém de violar o Código Penal, sem apontar o dispositivo legal infringido, tornando impossível o exercício do contraditório e ampla defesa. Os debates na Comissão Especial de Impeachment no Senado Federal caminhavam para tumultuado discurso – houve crime, não houve crime – quando por provocação do Senador Buarque, o presidente da Comissão Especial, o Senador Raimundo Lira encaminhou-nos um ofício solicitando subsídios técnico-jurídicos para proceder ao enquandramento dos fatos infracionais apontados na peça acusatória. No mesmo dia ofertamos a resposta esclarecendo que quanto à abertura de créditos adicionais suplementares ficou caracterizada a violação do art. 4º da Lei nº 12.952/14 (LOA de 2014), fazendo incidir as normas dos arts. 10, nº 4 e 11, nº 2 da Lei nº 1.079/50 c/c art. 85, VI da CF. Quanto a acusação de pedaladas fiscais não foi possível fazer enquadramento legal por ausência de clara definição do que sejam. A retenção de recursos referentes às verbas destinadas a bancos oficiais, por si só, sequer caracteriza infração do art. 36 da LRF e muito menos crime de responsabilidade. Entretanto, a defesa da Presidente Dilma rebateu a infração do art. 4º da Lei nº 12.952/14 porque a suplementação de verba feita a favor da Universidade da Paraíba não implicou aumento de despesas porque resultado da anulação de verba de outra dotação em igual importância. A acusação teve dificuldade de afastar essa objeção, mas a Comissão considerou suficientemente comprovada a violação da norma apontada, pois não muda o fato de que a dotação daquela Universidade foi aumentada quando o relatório bimestral de execução orçamentária apontava a necessidade de conter os empenhos (art. 9º da LRF). É a primeira vez que tornamos público a ajuda que demos àquela Comissão Especial de Impeachment.
Retomando à matéria enfocada neste artigo, fala-se muito em reformar a Constituição despertando opiniões divergentes entre os juristas.
Se for para fazer a reforma constitucional é oportuna a alteração do sistema presidencialista de governo para o moderno sistema parlamentarista de governo, onde as crises políticas são resolvidas com mais facilidade, sem as agruras de um impeachment de um presidente que conduz à ingovernabilidade do País. O que não é possível é o Parlamento continuar se imiscuindo no direcionamento e execução de verbas orçamentárias dentro de um sistema presidencialista de governo resultando em um sistema promíscuo, eufemisticamente denominado presidencialismo de coalizão. O sistema presidencialista caracteriza-se pelo governo incerto com mandato certo, ao passo que o sistema parlamentarista caracteriza-se pelo governo certo com mandato incerto.
O único sistema presidencialista em vigor com sucesso no mundo é o dos Estados Unidos, onde apenas dois partidos políticos se revezam no exercício do poder político do Estado.
SP, 26-4-2021. Por Kiyoshi Harada
